Verhindert das geltende Verfahrensrecht wirtschaftlichen Brandschutz?

Als Folge der zunehmenden Privatisierung verschiedener bauaufsichtlicher Aufgaben wurde das Bauen insgesamt komplizierter und teurer. Nicht zuletzt, weil die Privatisierung in verschiedenen Bundesländern halbherzig und widersprüchlich umgesetzt wurde. Sind zumindest die öffentlichen Bauherren mit ihrer bauordnungsrechtlichen Sonderstellung ein Garant für sachgerechten und wirtschaftlichen Brandschutz?

Verhindert das geltende Verfahrensrecht wirtschaftlichen Brandschutz?
Nicht selten wird in der Öffentlichkeit der Brandschutz dafür verantwortlich gemacht, dass das Bauen teurer wird. (Bild: FeuerTRUTZ)

Mai 2017 / Von Gabriele Lichtenauer. Der Brandschutz war bis vor einigen Jahren eingebettet in die Planung des Architekten oder Ingenieurs als Bauvorlageberechtigter. Mit dem Entwurf wurden Formblätter über die erforderliche Feuerwiderstandsdauer von Bauteilen und die Brennbarkeit der zu verwendenden Bauprodukte vorgelegt. Die Brandschutzmaßnahmen selbst wurden in die Planunterlagen eingetragen und alles zusammen der Bauaufsichtsbehörde zur Genehmigung vorgelegt. Diese hat bei Bedarf in der Planungsphase beraten, die Bauvorlagen im Hinblick auf das gesamte relevante öffentliche Recht geprüft und den Bauantrag i.d.R. mit Auflagen (vor allem bei Sonderbauten, für die es nach wie vor entsprechende Ermächtigungsgrundlagen im Gesetz gibt) genehmigt. Die Auflagen wurden Bestandteil der Baugenehmigung und waren umzusetzen. Die am Bau Beteiligten haben sich darauf verlassen können, dass alle bauordnungsrechtlichen Aspekte und insbesondere auch der bauliche Brandschutz durch die präventive bauaufsichtliche Prüfung und Genehmigung in Ordnung waren. Untermauert wurde dies noch dadurch, dass die vorgeschriebene Ausführung durch die Genehmigungsbehörde selbst auch überwacht und die Nutzung einer baulichen Anlage mit dem sog. Schlussabnahmeschein freigegeben wurde. Dieser Vorgehensweise trauern viele – nicht ganz zu Unrecht – nach.

Der Artikel ist in Ausgabe 2.2017 des FeuerTRUTZ Magazins (März 2017) erschienen.
Hier finden Sie weitere Informationen zum FeuerTRUTZ Magazin Ausgabe 2.2017

Mit zunehmender Privatisierung verschiedener bauaufsichtlicher Aufgaben – angefangen mit der Prüfung der Standsicherheitsnachweise durch bauaufsichtlich anerkannte, von den Bauaufsichtsbehörden beauftragte und dadurch auch hoheitlich tätige Sachverständige – begann eine Veränderung, die inzwischen einen Höhepunkt erreicht, aber nicht zwangsläufig zu einer Verbesserung geführt hat. Erklärtes Ziel dabei war, die Bauaufsichtsbehörden zu entlasten, indem sich der Staat zunehmend aus seinen Überwachungspflichten zurückgezogen und hoheitliche Aufgaben auf Private übertragen hat. Das Personal der Genehmigungsbehörden konnte so spürbar reduziert werden.
Hingenommen wurde, dass das Bauen dadurch nicht nur komplizierter, sondern auch teurer wurde. Die Zahl der zu beauftragenden und zu koordinierenden am Bau Beteiligten ist stark gestiegen und die Planungsphase dauert länger. Es verwundert daher auch nicht, dass sich die Nebenkosten erhöht haben und nicht selten 30 % der Gesamtkosten betragen.
Zusätzlich haben Bauherren – und insbesondere die öffentlichen – heute eine höhere Verantwortung zu tragen. Für die Einschaltung geeigneter Fachleute – Architekten, Fachplaner für Haustechnik, Standsicherheit und Brandschutz, Prüfsachverständige u.Ä. – ist der Bauherr selbst verantwortlich, genauso wie er für Vorlagen und Anträge an die Genehmigungsbehörde verantwortlich ist. Erschwerend kommt hinzu, dass das Regelwerk umfangreicher und durch die Harmonisierung europäischer Vorschriften auch unübersichtlicher geworden ist. Die Ausbildung an den Hochschulen ist sehr viel spezialisierter als früher und wir haben es mehr denn je mit Fachleuten zu tun, die zwar ihr eigenes Fachgebiet hervorragend beherrschen, denen aber mitunter der Gesamtüberblick fehlt, den der Entwurfsverfasser als Generalist früher noch hatte. Der Koordinierungsaufwand ist enorm, wenn der jeweilige eigene Beitrag inhaltlich und zeitlich von den Ergebnissen der zahlreichen anderen Spezialisten abhängig ist.
Gerade beim Thema Brandschutz führt dies zunehmend zu Fragen, zu Verunsicherungen und inzwischen auch zu massiver und durchaus nicht unberechtigter Kritik. Der Vorwurf, dass beim Brandschutz oft übertrieben wird, ist nicht unberechtigt. Das fachübergreifende und regulierende Eingreifen der Bauaufsichtsbehörden findet seit Jahren immer weniger statt und wurde durch die aktuelle Gesetzgebung in verschiedenen Bundesländern so weit eingeschränkt, dass man sich die Frage stellen muss, inwieweit die Bauaufsichtsbehörden ihrer Pflicht zur präventiven Gefahrenabwehr überhaupt noch nachkommen können, wenn die Bescheinigung eines Prüfsachverständigen an die Stelle der behördlichen Prüfung tritt. Zitat: Auszug aus § 62 Abs. 3 + 4 BayBO: „Bei Sonderbauten … muss der Brandschutznachweis durch einen Prüfsachverständigen bescheinigt sein oder wird bauaufsichtlich geprüft. … Werden bautechnische Nachweise durch einen Prüfsachverständigen bescheinigt, gelten die entsprechenden Anforderungen auch in den Fällen des Art. 63 (Anmerkung: Abweichung) als eingehalten.“ Der Bauherr muss sich auf die Aussagen seiner Auftragnehmer, die als private Sachverständige auch die Verantwortung für ihre Teilleistung im Planungsprozess übernehmen, verlassen.
Der Rückzug der Bauaufsichtsbehörden aus den Planungs- und Genehmigungsprozessen hat auch zur Folge, dass andere zunehmend an ihre Stelle treten. In den Verfahren werden z.B. Feuerwehren mehr und mehr zu bauordnungsrechtlichen Fragestellungen eingeschaltet, was dazu führt, dass in Teilbereichen parallele Regelwerke entstehen, die mitunter weit über den Rahmen des Bauordnungsrechts hinausgehen. Das Grundsatzpapier der Fachkommission Bauaufsicht zu Rettungswegen, über das im FeuerTRUTZ Magazin umfangreich berichtet wurde, beschäftigt sich z.B. mit einer klarstellenden Abgrenzung von bauordnungsrechtlichen Forderungen zu anderen. Private Sachverständige hinterfragen die Forderungen der Feuerwehren oft nicht, sodass die Bauherren Maßnahmenpakete umzusetzen haben, die weit über das hinausgehen, was man nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei einer angemessenen Risikobetrachtung hätte umsetzen müssen.

Verhindert das geltende Verfahrensrecht wirtschaftlichen Brandschutz
Die Grundsatzentscheidung des Bundesgerichtshofes zur Haftung von Sachverständigen vom 31.03.2016 wurde im FeuerTRUTZ Magazin ausführlich besprochen (Ausgabe 4.2016 – siehe Info zum Download). (Foto: FeuerTRUTZ)

Angesichts der neuen Grundsatzentscheidung des Bundesgerichtshofes zur Haftung von Sachverständigen (BGH, Urteil vom 31.03.2016 III ZR 70/15) ist es ferner verständlich, wenn Sachverständige viel zu oft – unkritisch – das aktuelle bauordnungsrechtliche Regelwerk umsetzen, ohne es in jedem zu betrachtenden Einzelfall zu hinterfragen. Das wäre aber für einen wirtschaftlichen Brandschutz notwendig. Das Regelwerk muss zwangsläufig verallgemeinern, weil nicht jedes individuelle Bauvorhaben erfasst sein kann. Das aktuelle Recht ist ferner zunächst nur auf Neubauten anzuwenden. Das Bauordnungsrecht wurde insbesondere ja auch deshalb fortgeschrieben, weil man erkannt hatte, dass es einerseits nicht möglich ist, jeden Einzelfall zu regeln und dass es andererseits heute immer mehrere technische Möglichkeiten gibt, ein ausreichendes Sicherheitsniveau herzustellen. Die Einführung des Abweichungstatbestandes ist eine logische Folge dieser Erkenntnis, nur wird davon viel zu wenig Gebrauch gemacht und selbst Oberste Bauaufsichtsbehörden scheuen sich mitunter, ihr eigenes Gesetz konsequent anzuwenden.

BGH-Urteil vom 31. März 2016 - Az. III ZR 70/15
Informationen zum Urteil unter https://openjur.de/u/883439.html

Vorbild öffentliche Bauherren?

In Bezug auf wirtschaftlichen Brandschutz könnte der öffentliche Bauherr eine Vorbildfunktion übernehmen. Anders als der private Bauherr gilt der öffentliche als sog. qualifizierter Bauherr, der im Bauordnungsrecht schon immer eine Sonderstellung innehatte. Weil man ihm eine besondere Fachkunde unterstellen kann, wurde und wird der öffentliche Bauherr wesentlich weniger überwacht als der private. Heute ist die Planung des öffentlichen Bauherrn i.d.R. keiner Prüfung mehr unterworfen und er ist nach den meisten Bauordnungen allein verantwortlich für die Einhaltung des öffentlichen Rechts. In manchen Bundesländern müssen Abweichungen von bauordnungsrechtlichen Vorschriften – die beim Staatlichen Bauen und den dortigen Bauaufgaben (überwiegend Sonderbauten) ja die Regel sind – zwar von den Oberen oder Obersten Bauaufsichtsbehörden zugelassen werden, das Gesamtkonzept und dessen Umsetzung obliegt allerdings immer dem öffentlichen Bauherrn, und zwar auch dann, wenn dieser sich Sachverständiger bedient.
Viele Bauordnungen machen ein Tätigwerden bzw. Eingreifen der Oberen bzw. Obersten Bauaufsichtsbehörde (im sog. Zustimmungsverfahren) inzwischen allein davon abhängig, ob Dritte, die Gemeinde oder der Nachbar, betroffen sind und folglich ein rechtsmittelfähiger Bescheid erforderlich wird. Ansonsten trägt der öffentliche Bauherr auch für die Abweichung von öffentlich-rechtlichen Vorschriften die alleinige Verantwortung. Zitat aus § 77 MBO: „Solche baulichen Anlagen bedürfen jedoch der Zustimmung der höheren Bauaufsichtsbehörde. Die Zustimmung entfällt, wenn die Gemeinde nicht widerspricht und … die Nachbarn dem Bauvorhaben zustimmen. Die höhere Bauaufsichtsbehörde entscheidet über Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen … soweit sie nachbarschützend sind und die Nachbarn nicht zugestimmt haben. Im Übrigen bedarf die Zulässigkeit von Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen keiner bauaufsichtlichen Entscheidung …“.
Der öffentliche Bauherr hätte den wirtschaftlichen Brandschutz also in der Hand und wäre darüber hinaus sogar durch das Haushaltsrecht zu Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichtet. Man könnte also annehmen, dass er auch regelmäßig Garant für einen wirtschaftlichen Brandschutz ist. Dem ist aber oft nicht so! Auch für öffentliche Baumaßnahmen werden nicht nur Architekten, Statiker und Ingenieure für Haustechnik, sondern auch verschiedene Sachverständige z.B. für den baulichen Brandschutz eingeschaltet. Zusätzlich werden sogar Prüfsachverständige beauftragt, die Brandschutznachweise wie im regulären Baugenehmigungsverfahren prüfen. Der öffentliche Bauherr verlässt sich auf deren Ergebnisse, oft ohne sie zu hinterfragen, und das, obwohl ihn diese Vorgehensweise nicht von seiner im Gesetz vorgeschriebenen Gesamtverantwortung entbinden kann. So wird auch der Brandschutz beim öffentlichen Bauen zulasten des Steuerzahlers mitunter unnötig teuer, wie viele Negativbeispiele der jüngeren Vergangenheit zeigen.
Der Brandschutz wird in der Öffentlichkeit mehr denn je dafür verantwortlich gemacht, dass das Bauen teurer wird, was zu vermeiden wäre, wenn die Möglichkeiten des geltenden Bauordnungsrechts ausgeschöpft würden und wenn man bereit wäre, die zugewiesene Verantwortung zu übernehmen.

Scheitert die Wirtschaftlichkeit an ­Deregulierung und Privatisierung?

Download: Artikel "Wofür haftet der Prüfsachverständige für Brandschutz?"

Der Artikel aus dem FeuerTRUTZ Magazin 4.2016 von Stefan Koch und Jörg Mayr enthält Anmerkungen zum BGH-Urteil vom 31.03.2016, III ZR 70/15 und dessen Folgen.

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Was die beabsichtigte Deregulierung – d.h. die Vereinfachung von Verfahren und damit die Beschleunigung des Bauens anbelangt, so haben sich Fachöffentlichkeit und Bauherren das Ergebnis sicher anders vorgestellt. Ein Wust an Vorschriften, Richtlinien, Empfehlungen ist heute zu beachten und es werden eher mehr als weniger. Ob ein gezielter Abbau von Vorschriften überhaupt möglich ist, ist auch angesichts der nach wie vor erforderlichen Harmonisierung von europäischen Vorschriften mehr als fraglich. In jeder Legislaturperiode wird erneut versucht, den Vorschriftenwust einzudämmen, jedoch stets ohne spürbaren Erfolg. Bei den gegenwärtigen Strukturen brauchen die am Bau Beteiligten andererseits auch Regeln und Hilfestellungen, die ihnen ein weitgehend rechtssicheres Handeln ermöglichen, denn ihre Arbeitsergebnisse sind heute mehr denn je gerichtlichen Überprüfungen unterworfen.
Was allerdings überdacht werden sollte, ist der Umfang der Privatisierung, denn diese ist halbherzig und widersprüchlich. Sachverständige übernehmen hoheitliche Aufgaben, für die sie aber privatrechtlich haften. Die Bauaufsichtbehörden sind nach wie vor für bestimmte Kernaufgaben wie z.B. die Genehmigung von Abweichungen oder die Gefahrenabwehr insgesamt zuständig, ohne dass sie den Bauantrag oder das Brandschutzkonzept inhaltlich prüfen – das kann nicht funktionieren und hier muss umgedacht werden. Sachdienlicher wäre ein Verfahren, in dem zumindest die Aufgaben der Bauaufsichtsbehörden wieder auf ein praktikables Niveau angehoben würden und Bauaufsichtsbehörden Brandschutzkonzepte von Amts wegen insgesamt prüften, wenn sie über Abweichungen zu entscheiden haben. Da man aus anderen Gründen, wie dem Schutz Dritter vor Bauvorhaben, die gegen öffentliches Recht verstoßen, nicht auf Bauaufsichtsbehörden verzichten kann, wäre das nur konsequent. Alternativ könnten Prüfung, Überwachung und die Entscheidungen über Abweichungen in die Hände hoheitlich tätiger Sachverständiger gelegt werden. Dazu müssten an diesen Personenkreis die gleichen hohen Anforderungen gestellt werden wie an Prüfingenieure für Baustatik, denn die eigentliche Genehmigung würde auf der Grundlage des Prüfberichts durch die Bauaufsichtsbehörde erteilt werden müssen. Außerdem müssen Aus- und Fortbildung der Sachverständigen intensiviert und die Lehrpläne der Hochschulen angepasst werden, denn es reicht nicht mehr, technische Zusammenhänge zu beherrschen. Alle am Bau Beteiligten müssen daneben auch zwingend ausreichende Kenntnisse im Bauordnungs- und Verwaltungsrecht haben, um den komplexen Bauaufgaben gewachsen zu sein und das rechtlich Mögliche ausschöpfen zu können. Dieses Fachwissen fehlt mitunter auch dem öffentlichen Bauherrn, der sich dann aus Unsicherheit durch überhöhte Anforderungen zulasten des Steuerzahlers absichert.

Autorin

Gabriele Lichtenauer: Leitende Baudirektorin a.D. im Landesamt für Zentrale Dienste des Saarlandes

Der Artikel ist im FeuerTRUTZ Magazin 2.2017 (März 2017) erschienen.
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