Bauen im Bestand – Sicherer Umgang mit Bestandsschutz

Der Beitrag geht nach einer Begriffsdefinition sowohl auf die Entstehung als auch das Entfallen des Bestandschutzes ein. Außerdem werden die Rechtsfolgen erläutert.

Bauen im Bestand - Sicherer Umgang mit Bestandsschutz
Abb. 1: Industriedenkmal mit fortlaufender Nutzung in Köln (Bild: Ralf Heidelberg)

Von RA Stefan Koch. Bestandsschutz entsteht in Abhängigkeit von der Genehmigungssituation und der materiellen Rechtslage. Nachträgliche Änderungen des Gebäudes oder seiner Nutzung können den Bestandsschutz jedoch entfallen lassen.

Entstehen von Bestandsschutz

Ausschlaggebend für das Entstehen von Bestandsschutz ist die Frage, ob das Gebäude formell und/oder materiell legal existiert. Formelle Legalität bedeutet, dass das Gebäude aufgrund und in Übereinstimmung mit einer hierfür erteilten Baugenehmigung errichtet worden ist und genutzt wird. Der Begriff materielle Legalität umschreibt die inhaltliche Übereinstimmung des Gebäudes mit den baurechtlichen Vorschriften.

Gebäude, die sowohl formell als auch materiell illegal sind, genießen keinen Bestandsschutz. Hierbei handelt es sich um bauliche Anlagen, die ohne Vorliegen einer Baugenehmigung oder abweichend davon und im Widerspruch zu materiellen Anforderungen errichtet worden sind. Auch die langjährige Hinnahme des ungenehmigten sowie baurechtswidrigen Zustandes durch die Bauaufsicht vermittelt keinen Bestandsschutz.

Die Bauaufsicht verwirkt ihre Befugnisse nicht und darf gegenüber einem formell und materiell illegalen Gebäude auch noch nach vielen Jahren einschreiten. Dies gilt unabhängig von einer langjährigen Kenntnis der Behörde von dem illegalen Zustand. Bestandsschutz genießen können formell und materiell legale oder formell legale und materiell illegale oder formell illegale, aber materiell legale Gebäude.

Formell und materiell legale bauliche Anlagen

Ein Gebäude, das aufgrund und in Übereinstimmung mit einer rechtmäßigen Baugenehmigung errichtet wurde, genießt stets Bestandsschutz. Rechtmäßig ist eine Baugenehmigung, wenn sie in Übereinstimmung mit den zur Zeit ihrer Erteilung geltenden gesetzlichen Vorschriften erteilt wurde.

Formell legale und materiell illegale bauliche Anlagen

Bestandsgeschützt sind grundsätzlich auch bauliche Anlagen, die aufgrund und in Übereinstimmung mit einer rechtswidrigen Baugenehmigung errichtet worden sind. Rechtswidrig ist eine Baugenehmigung, die zum Zeitpunkt ihrer Erteilung im Widerspruch zu den gesetzlichen Anforderungen stand.

Eine rechtswidrige Baugenehmigung kann nachträglich von der Behörde aufgeboben werden (vgl. § 48 VwVfG aller Bundesländer). Mit der Rücknahme der Baugenehmigung entfällt der Bestandsschutz. Ob die Behörde eine rechtswidrige Baugenehmigung zurücknimmt, steht in ihrem Ermessen. Die Befugnis zur Rücknahme ist fristgebunden und darf nur innerhalb eines Jahres seit Kenntnis der Rechtswidrigkeit und aller für die Ermessensentscheidung über die Rücknahme relevanten Umstände erfolgen. Gegenüber einer Rücknahme der Baugenehmigung kann sich der Betroffene nur eingeschränkt auf Vertrauensschutz berufen. Dem Bauherrn sind allerdings die Aufwendungen zu ersetzen, die er im schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der Baugenehmigung getätigt hatte. An der Schutzwürdigkeit des Vertrauens kann es etwa fehlen, wenn der Bauherr die Umstände kannte, die zur Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung geführt haben.

Formell illegale und materiell legale bauliche Anlagen

Schließlich können auch bauliche Anlagen Bestandsschutz genießen, die zwar ohne oder abweichend von einer Baugenehmigung errichtet wurden, die aber zu irgendeinem Zeitpunkt genehmigungsfähig waren. Dabei fordert die Rechtsprechung eine Übereinstimmung des Gebäudes mit den materiellen Anforderungen für einen Zeitraum von wenigstens drei Monaten. Steht fest, dass ein Gebäude wegen seiner Übereinstimmung mit dem früher geltenden Recht Bestandsschutz genießt, besteht nach einem Urteil des VGH Kassel gegenüber der Bauaufsichtsbehörde ein Anspruch auf Erlass eines Duldungsbescheides, der den Bestandsschutz bestätigt (Urteil vom 15. Januar 2004, 4 TG 3441/03, NRW-RR 2004,390). Nach Entscheidungen anderer Oberverwaltungsgerichte kann der Bestandsschutz zwar durch die Behörde festgestellt werden. Der Eigentümer hat auf diese Feststellung aber keinen Rechtsanspruch.

Entfallen von Bestandsschutz

Bauen im Bestand - Sicherer Umgang mit Bestandsschutz
Abb. 2: Geschäftshaus in Köln – durch bauliche Änderungen erlosch der Bestandsschutz. (Bild: Ralf Heidelberg)

Der Bestandsschutz entfällt bei einer Beseitigung der baulichen Anlage, einer rechtserheblichen Nutzungsänderungen und bei baulichen Änderungen die ein unschädliches Maß überschreiten.

Beseitigung

Unproblematisch zu beurteilen ist der Fall einer vollständigen Beseitigung der Bausubstanz. Bei vollständiger Beseitigung eines Gebäudes muss auch für die Neuerrichtung eines baugleichen Gebäudes stets eine neue Baugenehmigung eingeholt werden. Die baufreigebende Wirkung einer Baugenehmigung erschöpft sich nämlich in der einmaligen Errichtung.

Nutzungsaufgabe, -unterbrechung und -änderung

Da sich der Bestandsschutz immer auf eine konkrete nutzungsbedingte Funktion der baulichen Anlage bezieht, kann auch eine Veränderung der Nutzung Auswirkungen auf den Bestandsschutz haben: Mit der endgültigen Aufgabe der bestandsgeschützten Nutzung geht der Bestandsschutz verloren. Umstritten sind die Folgen einer Unterbrechung der bestandsgeschützten Nutzung. Da eine Baugenehmigung nicht zur Ausübung der Nutzung zwingt, ist eine Nutzungsunterbrechung für die Wirksamkeit der Baugenehmigung und grundsätzlich auch für den Bestandsschutz unschädlich. Es sind allerdings Fälle denkbar, in denen eine Nutzungsunterbrechung rechtlich einer Nutzungsaufgabe entspricht.

Das BVerwG griff in seiner früheren Rechtsprechung für die Abgrenzung zwischen Nutzungsaufgabe und Nutzungsunterbrechung auf ein Zeitmodell zurück (BVerwG, Urteil vom 18.05.1995, 4 C 20/94, BRS 57 Nr. 67). Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind in den vergangenen Jahren mehrere Oberverwaltungsgerichte entgegengetreten. Maßgebend für den Bestandsschutz ist danach nicht allein die Dauer der Nutzungsunterbrechung. Vielmehr stellen die Gerichte auf den Fortbestand der Baugenehmigung ab. Erst wenn einer der gesetzlich anerkannten Gründe für das Erlöschen der Baugenehmigung vorliege, könne auch der Bestandsschutz erlöschen. In Betracht komme ein dauerhafter und endgültiger Verzichtswille des Bauherrn auf die Baugenehmigung, der jedoch unmissverständlich und unzweifelhaft zum Ausdruck kommen müsse. Wie lange eine Unterbrechung längstens dauern darf, wird von den Gerichten nicht gesagt.

Der bauliche Zustand eines Gebäudes muss stets noch eine Wiederaufnahme der Nutzung zulassen. Der Bestandsschutz kann zudem bei einer Nutzungsänderung erlöschen. Darunter versteht man die Aufgabe der genehmigten Nutzung zu Gunsten einer andersartigen Nutzung.

Von einer Nutzungsänderung ist auszugehen, wenn sich aufgrund der neuen Nutzung andersartige oder weitergehende baurechtliche Anforderungen an das Gebäude und seine Nutzung ergeben können. So stellt z.B. die Umnutzung eines Büros in eine Wohnung und umgekehrt oder unter Umständen bereits die Erhöhung des Produktionsumfangs eine Nutzungsänderung dar. Nahezu durchweg wird davon ausgegangen, dass eine Nutzungsänderung zu Erlöschen von Bestandsschutz führt. Zu einer abweichenden rechtlichen Beurteilung kommt das Verwaltungsgerichts Düsseldorf (Urteil vom 06.10.2005,4 K 1851/05, zitiert nach juris). Dort hielt das Gericht die Forderung der Bauaufsicht nach der feuer- beständigen Ertüchtigung der Geschossdecke aus Anlass einer Änderung der Nutzung von Wohnen im Büro für unzulässig. Inzwischen gibt es in einigen Bundesländern Tendenzen, die Rechtsfolgen einer Nutzungsänderung für den Bestandsschutz einzuschränken (vgl. die sog. isolierte Betrachtungsweise in NRW; Rechtsgutachten Baden-Württemberg; Hinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Innern).

Bauliche Änderungen

Ebenfalls zum Erlöschen des Bestandsschutzes können bauliche Änderungen führen. Maßgebend ist dabei der Umfang der baulichen Änderungen. Führen die Änderungen in der Summe dazu dass das Gebäude seine rechtliche Identität verliert und ein so genanntes aliud entsteht, entfällt der Bestandsschutz (BVerwG, Beschluss vom 21. März 2001, 4 B 18/01, NVwZ 2002,93). Die Aufrechterhaltung der Identität bei baulichen Änderungen setzt regelmäßig voraus, dass das ursprüngliche Gebäude nach wie vor als Hauptsache erscheint. Daran fehlt es etwa, wenn die erforderlichen Umbaumaßnahmen den Aufwand für einen Neubau erreichen, indem die Bausubstanz im Wesentlichen ausgetauscht, das Bauvolumen wesentlich erweitert, die Baukosten die Kosten für einen Neubau erreichen oder eine statische Neuberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich wird. (BVerwG, Urteil vom 17.01.1986, 4 C 80/82, BRS 6 Nr. 148). Unabhängig davon sehen die Landesbauordnungen bei baulichen Änderungen vor, dass in der Baugenehmigung Anforderungen auch an solche Bauteile gestellt werden dürfen, die von den geplanten baulichen Änderungen nicht unmittelbar betroffen sind.

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Rechtsfolgen des Bestandsschutzes

Grundsätzlich können an ein bestandsgeschütztes Gebäude keine nachträglichen Anforderungen gestellt werden. Ebenso wenig kommt eine Nutzungsuntersagung oder eine Beseitigungsanordnung in Betracht. Änderungen der gesetzlichen Anforderungen, lassen die Rechtmäßigkeit des baulichen Bestandes und seiner Nutzung grundsätzlich unberührt. Die Bauaufsicht darf die Bindungen der Baugenehmigung nicht umgehen, ohne die Baugenehmigung zuvor bestandskräftig oder sofort vollziehbar zurückgenommen zu haben. Inhalt und Schranken des Eigentums werden jedoch durch die einfachen Gesetze bestimmt.

Der Gesetzgeber kann der Bauaufsicht deshalb die Befugnis verleihen, nachträgliche Anforderungen an bestandsgeschützten Gebäude zu stellen. Dementsprechend sehen die Landesbauordnungen aller Bundesländer gesetzliche Durchbrechungen des Bestandsschutzes vor. Dabei handelt es sich um sog. Anpassungsverlangen und sog. Änderungsverlangen.

Anforderungen bei baulichen Änderungen (Änderungsverlangen)

Die Verpflichtung, das aktuelle Recht einzuhalten, besteht zunächst nur für Bauteile, die antragsgemäß geändert werden sollen. Sofern kein aliud entsteht (vgl. vorstehend "Entfallen von Bestandsschutz - Bauliche Änderung"), genießen die Bauteile, deren Änderung nicht Gegenstand des Bauantrages ist, zunächst Bestandsschutz. Bei einer wesentlichen Änderung des Gebäudes kann nach einigen Landesbauordnungen jedoch verlangt werden, dass auch nicht unmittelbar berührte Bauteile an das geltende Recht angepasst werden (vgl. etwa § 59 Abs. 2 BauO NRW 2018).

Materielle Voraussetzungen des Änderungsverlangens

Wann eine Änderung „wesentlich“ ist, lässt sich nur anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles bestimmen. Zu denken ist dabei nicht nur an eine Änderung der äußeren Form des Gebäudes, sondern auch an eine das Bauwerk umgestaltende Bauausführung oder an Eingriffe in das Brandschutzkonzept oder das System der Rettungswege. Eine wesentliche Änderung kann sich auch aus dem Änderungsaufwand im Verhältnis zur vorhandenen Bausubstanz ergeben. Dabei können auch zahlreiche – für sich genommen – unwesentliche Änderungen insgesamt zu einer wesentlichen Änderung führen. Teilweise wird die Schwelle für eine wesentliche Änderung niedrig angesetzt: Das Änderungsverlangen steht im Ermessen der Behörde und unzumutbaren Mehrkosten dürften nicht entstehen. Nur solche Änderungen, die für den Rest des Gebäudes unbedeutend seien, führten nicht zu einer wesentlichen Änderung (OVG Hamburg, Urteil vom 24.09.1998, BRS 60 Nr. 141).

Rechtsfolgen des Änderungsverlangens

Ein Änderungsverlangen ermöglicht nicht nur eine vollständige Anpassung der betreffenden Bauteile an das geltende Recht, sondern jede Veränderung, die zu einer Verbesserung führt. Durch ein Änderungsverlangen dürfen keine unzumutbaren Mehrkosten entstehen. Sofern keine ausdrückliche gesetzliche Regelung existiert, kann als Faustregel gelten, dass die Kosten für die Änderung der mittelbar berührten Bauteile maximal ein Viertel des Aufwands für die ohnehin geplanten baulichen Änderungen nicht überschreiten dürfen. Die Entscheidung über das Änderungsverlangen steht im Ermessen der Bauaufsicht. Dabei ist von der Behörde stets der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Adressat eines Änderungsverlangens kann nur der Bauherr, nicht jedoch der Gebäudeeigentümer sein. Die bauliche Änderung werde durch den Bauherrn beantragt, der aber mit dem Gebäudeeigentümer nicht zwingend identisch sein muss.

Anpassungsverlangen

In den meisten Bundesländern ist die Bauaufsichtsbehörde befugt, die Anpassung bestehender baulicher Anlagen an veränderte gesetzliche Vorgaben zu verlangen, sofern dies zur Abwendung einer Gefahr für Leben und Gesundheit notwendig ist (vgl. etwa § 61 Abs. 3 HBO). Voraussetzung für ein Anpassungsverlangen ist eine Erhöhung der materiellen Anforderungen der Landesbauordnung oder der Vorschriften, die auf ihrer Grundlage erlassen worden sind. Zu den Vorschriften, die auf der Grundlage der Landesbauordnungen erlassen worden sind, zählt in jedem Fall die Sonderbauverordnung. Eine Verschärfung der allgemein anerkannten Regeln der Technik ist grundsätzlich jedoch nicht ausreichend. Nicht abschließend geklärt ist bislang, ob eine Verschärfung der technischen Baubestimmungen, die von den für die Bauaufsicht zuständigen obersten Landesbehörden in das Landesrecht eingeführt worden sind, ausreichend ist. Neben einer Erhöhung der gesetzlichen Anforderungen muss zudem im Einzelfall eine konkrete Gefahr für Leben und Gesundheit bestehen. Bei Abweichungen von den aktuellen gesetzlichen Anforderungen an den Brandschutz hat die Rechtsprechung in zahlreichen Fällen das Vorliegen einer konkreten Gefahr für Leben und Gesundheit bejaht. Ein Abweichen vom heutigen Recht allein begründet nach der Rechtsprechung jedoch noch keine konkrete Gefahr. Auch die Entscheidung über ein Anpassungsverlangen steht im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde. Folglich ist auch hier von der Behörde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Aus der Sicht des Eigentümers sind bei der Ermessensentscheidung über ein Anpassungsverlangen regelmäßig die Kosten einer Anpassung zu berücksichtigen. Es kann deshalb eine Prüfung erforderlich sein, ob weniger kostenträchtige Lösungen in Betracht kommen. Um eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers zu vermeiden, muss dabei auch erwogen werden, ob nicht von der vollständigen Erfüllung der aktuellen gesetzlichen Anforderungen abgewichen werden kann, wenn günstigere Maßnahmen zu einem ebenfalls vertretbaren dem Gesetz entsprechenden Sicherheitsniveau führen. Dem Eigentümer bleibt es dabei unbenommen, selbst die Initiative zu ergreifen und unter den gesetzlichen Voraussetzungen ein Austauschmittel anzubieten, wenn sich durch dessen Umsetzung eine hinreichende Verbesserung ergibt. Schenkt die Bauaufsicht den mit einem Anpassungsverlangen für den Eigentümer verbundenen Kosten bei ihrer Entscheidung keine Beachtung, kann ein Anpassungsverlangen ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig sein (OVG Bremen, Beschluss vom 28.06.2004, 1 B 130/04, NordÖR 2004, 285).

Autor

RA Stefan Koch: Fachanwalt für Verwaltungsrecht; Dipl.-Verwaltungswirt; Kanzlei für Baurecht und Brandschutz in Köln

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Letzte Aktualisierung: 14.07.2020